网络空间从产生到现在，经历了一个在空间和领域上不断扩张的过程。在这一过程中，网络身份不断变化，网络与网络行为主体的关系也不断演进，涉及主权治理与全球治理等重大问题，关系到人类社会的发展与福祉，需要建立一个以主权国家为主要部分的综合治理体系。
网络治理的基础是建立一个安全、公正的网络秩序
当前网络秩序基本上为霸权秩序，主要特征是不合理、不公正、不平等和不稳定。
要建立一个安全、公正的网络秩序，首先必须要确立网络空间的人类公地属性。网络空间已成为全人类的公地，是国家安全和国际安全不可缺少的组成部分，关系到世界各国的安全与发展。因此，在网络空间治理中，首先要确定网络空间的全球性与公共性，并以此确定网络空间与网络行为主体之间的关系。其次必须要确定国际共治的基本原则。全球网络治理，不仅是要对网络空间进行治理，把当前的霸权主义网络建设成多边平衡网络，还要促进网络空间命运共同体的创建，把网络空间建设成各国、各民族、各文化群体之间相互交流、相互理解的媒介与桥梁。
网络治理的目标是保障各国、各行为主体利用网络的平等权利
首先，网络空间本身难以界定地理边界。空间行为体从少数国家，发展到现在的所有国家和地区。其参与群体，也从少数精英，发展到今天的大众。其次，网络空间的形态与内涵也在不断变化，外延及领域也在不断拓展。这使得网络更具有国际性和全球性特征，变成了一个“世界共建物”。但是，不同国家在网络空间的权利和能力都有很大差异。少数国家控制着主要网络资源的分配权、网络内容的创造权和网络行为的管理权，多数国家只能被动接受网络及其影响，对自身国家安全和利益构成了严峻挑战。一些国家的大网络企业，已成为霸权在网络空间的主要载体，成为相关国家塑造其他国家民意、影响其他国家内政外交的重要工具。
因此，保障各国、各行为体平等利用网络空间的权利，是全球网络治理的主要目标。这一方面要创新全球网络治理体制，建立一个具有广泛包容性和代表性、能够平衡不同利益与主张的全球治理体系；另一方面要发展创新型、民主型的网络企业，为不同国家、不同文化的网络产品提供进入网络空间的渠道与市场。
网络治理的主体主要是主权国家
几乎无限制的自由曾是网络空间的一个重要特征，无政府状态曾是网络空间吸引网民的重要原因。但随着网络自身的发展，各网络行为主体也不断强化了对网络的治理力度。现在，国家、企业和其他网络行为体，都在用自己的方式对网络进行干预与治理。网络空间呈现出从一度的无政府状态，向多重治理状态并存方向发展的态势。
要想解决这一问题，必须明确主权国家的核心治理主体地位，主权国家治理网络空间的必要性上升。首先，网络空间需要权威行为体来调节权力关系。网络空间并不是天然自由和平等的，已发展出自己的权力关系，即支配-依赖关系，存在着强者对弱者、剥削者与被剥削者等之间的关系，需要一个强大的仲裁和治理机构。其次，网络侵入到主权领域，主权国家需要做出反应。其他全球性问题，往往是由国家性和地区性问题国际化、全球化而产生的。而网络问题，则是由网络空间向国家主权领域的扩张形成的，与其他全球性问题的产生途径是相反的。再次，只有国家具有有效治理网络的能力。从综合治理能力、中立性和可持续性等因素来看，国家是最合适的治理主体。国家可以治理本国主权范围之内的网络活动，又可以通过国家间组织来治理超主权网络活动，也有治理网络的合法性和可靠性。最后，网络空间摆脱不了主权国家的约束。网络空间虽然有无限的潜能和意义，但是也有明显的力量局限性。网络空间虽然看起来是虚拟的，但必须依赖物理载体而存在。网络行为主体也往往都是有国籍的，逃避不了主权国家的管辖。网络空间的权利也是有限的。在暴力、财富和知识三种权力来源中，网络主要涉及知识一项，只是改变了知识传播与获得的传统路径。网络空间虽然可以放大或削弱知识的影响范围，改变财富与暴力的实际影响能力，弱化基于地理的主权国家认同，但其本身尚不足以成为权力的来源。网络空间对主权国家的挑战虽然存在，但仍然是有限的、可控的。从历史上来看，各种通信手段的发明，都没有颠覆国家体系，反而强化了国家的存在和意义。
网络治理的关键是明确网络主权及其范围
网络主权已成为一个具有现实性的概念。网络空间已经从超主权状态发展为混合权力状态。随着技术进步和网络空间的演进，网络空间的超主权或无主权特征发生了一定程度的变化，是相对的而不是绝对的。网络空间是一种特殊的公地，虚拟特征是依附于物理实体而存在的，网络空间的物理实体、使用者、所有者都是有国籍的。在当前的网络空间中，混合着国家主权权力、网络社会的自治权利和超国家组织的管理权利，呈现出一种混合权力状态。并且，网络空间的活动范围越大，对现实世界的介入越深，就越需要强大的治理能力，网络的主权特征也就会越明确。
要想有效治理空间，还要明确主权治理与非主权治理之间的界线，实现不同治理主体之间的平衡。首先，要明确不同网络治理主体之间的关系。在网络社会、网络市场与网络政治之间，既有联系，也有区别。这也使网络空间治理划分为国家主权治理、普通性管辖治理和网络社会治理三个类别。其次，要明确不同国家主权治理权利之间的关系。在网络空间，存在着明显的共享主权或交叉主权现象。网络信息的所有者、使用者和存储者在地理位置上的普遍分离，使得传统式的排他性主权管辖很难实现，需要建立共享主权或交叉主权治理体系。这意味着，不同主权国家需要密切的跨国合作，才有可能有效治理网络空间。最后，要区分网络主权的层次及其不同的治理形式。网络主权包括本国境内网络设施的管辖权、本国境内网络设施所储存信息的管辖权以及在国家间流动网络信息的管辖权等三个层次，需要不同的治理模式。
总之，网络空间本来是一个自治、自助的体系，但是其发展具有内在的自我否定性。网络空间的快速发展以及与权力的结合，否定了其最初的特征。现在，网络空间已成为主权治理空间、全球治理空间和网民自治空间的结合与综合。要解决当前国际网络空间的混乱、矛盾与冲突，防止网络空间军事化的风险，构建网络命运共同体，离不开主权国家的主导和参与。但是，仅仅依靠任何单一国家或主权国家，也不可能实现真正的治理目标。一方面，国际社会要有共同安全观念，平衡不同国家、国家与非国家行为之间的网络权责关系；另一方面，国际社会要确立综合治理理念，体现不同行为体的正当考虑与需求，既要保护网络隐私权和网络自由，还要打击网络犯罪活动、网络恐怖主义活动和各种网络攻击活动。
（张家栋 作者单位：复旦大学国际问题研究院）
