尊重规律开放合作促进都市圈高质量发展

2019-04-14 02:10 人民网

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来源标题:尊重规律开放合作促进都市圈高质量发展

近日,国家发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(以下简称《指导意见》),强调建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段。专家认为,《指导意见》首次明确了都市圈的概念,提出了培育发展现代化都市圈的一整套解决方案,必将对我国新型城镇化进程和都市圈发展产生重大而深远的影响。

日前,记者就都市圈高质量发展等相关话题,采访了华夏幸福产业研究院院长顾强。华夏幸福产业研究院成立于2013年,在都市圈研究领域深耕细织,采用多元大数据方法,具备强大的综合研究能力。

我国进入都市圈经济时代

改革开放40年来,我国城镇化进程飞速推进。2017年末,全国城镇常住人口达到8.1亿人,较1978年末增加6.4亿人,年均增加1644万人;常住人口城镇化率达到58.52%,比1978年末提高40.6个百分点,年均提高1.04个百分点。

顾强认为,改革开放40年,我国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化。在这个过程中,以大城市为核心,受政策、资本、技术、劳动力等要素流动和布局影响,城市功能向外围圈层绵延扩展的都市圈发展格局成为一种显著的发展趋势。

他表示,都市圈的形成和发展是城镇化发展到较高阶段的产物,已成为城镇化空间的主体形态。在我国快速城镇化发展进程中,大城市的经济实力和辐射扩散能力不断增强,地域范围日益扩展,在人口增长、就业通勤、空间扩张、产业联系等层面已经打破行政边界,都市圈化特征日益凸显。但同时,城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出,导致“都市有圈而难融”。《指导意见》的发布顺应了城镇化发展规律,都市圈将发展成为拉动经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。

都市圈在城镇化进程中的引领作用逐步显现。华夏幸福产业研究院报告提出,以都市圈为统计单元的 GDP、人口、投资、创新要素等各主要指标显示,都市圈已成为各类发展要素在空间上聚集的主要载体。从我国都市圈主要经济指标占比来看,31个都市圈GDP占比达到47%,是我国经济最发达的地区。以广州都市圈为例,2017年广州都市圈 GDP总额约6151.35亿美元,在2017年全球主要国家GDP排名第22位,超过瑞典、波兰,可以说“富可敌国”。

都市圈是我国资本最青睐、投资最集中的区域,也是企业最聚集、创新最活跃的区域和交通最便捷、社交最丰富的区域。统计数据显示,截至2017年底,我国31个都市圈核心城市高铁车次占比达75%,航班起降架次占比达71%,高速公路里程占比达50%,都市圈货运总量占比达43%。都市圈作为资本的聚集地、人才创新的高地、交通的枢纽、文化的中心,是未来我国经济增长的压舱石。

对于都市圈的发展趋势,顾强认为,都市圈发展是未来30年我国发展的大势,对于稳增长、促改革、调结构等具有综合性意义。他预计,到2035年,我国将诞生一批世界级都市圈,涌现出4个~5个超过4000万人口、1万亿美元的都市圈,10个左右超过2000万人口、5000亿美元的都市圈。持续扩大的中产队伍是我国未来增长的重要支撑,都市圈将成为我国经济增长的重要引擎。

高质量都市圈有五大特征

顾强提出,城市向大型化、中心化发展的同时,都市圈化已成为城镇化空间格局的新特征。行政边界的限制逐渐被打破,各要素通过有序流动实现合理布局,人口、空间、产业等多个维度均呈现出都市圈化特征,高度网络化的城镇体系正在形成。

他介绍,随着城镇化水平的提高,人口不断向大城市集聚。受制于城市核有限的发展空间和承载能力,人口由中心向外围溢出,外圈层人口加速增长,与城市核的人口密度落差逐渐缩小,成为未来城市新增人口的主要承载地,预计未来将吸纳都市圈内超过70%的人口。

以北上广深四个成熟都市圈为例,2001年至今,北京市区人口增速放缓、甚至趋于停滞,外围区县人口加速增长,增速提高至4%,外圈层已出现河北廊坊广阳、固安等在北京发展腹地中起到关键支撑作用的节点性城市。长三角地区人口以上海、杭州为核心集聚连片分布,上海都市圈城市核在2010年~2017年间人口增量为64万人,同期外圈层人口增量接近城市核增量的2倍,高达125万人,江苏昆山、江阴等节点性城市人口均超过150万人。珠三角地区同样呈现出人口加速外溢的特征,人口在广州、深圳间连绵分布,外围的东莞、中山等均为百万人口级城市。

针对记者关于“一个高质量的都市圈需要具备哪些基本要素”的提问,顾强总结提出都市圈高质量发展要具备的五大特征:

一是空间体系结构合理。什么是体系结构合理?简单来看,国际上有五六个代表性都市圈可以和我国都市圈相比较。比较发现,我们中间的“大饼”(核心圈)很大,中小城镇体系不发达,或者说中小城镇体系都是行政意义上的,如河北廊坊市、保定市、固安县等。北京远郊的很多镇,城镇面貌与市区差距很大。我国的发展落差非常大,中心城区与外部的节点城市、微中心以及周边城市之间的体系结构不合理。东京5万人以上的城市有几十个,北京周边5万人以上的只有河北的县城,体系结构不合理。

二是基础设施有机耦合。网络化是都市圈很重要的特征。举一个最简单的例子,断头路什么时候在我国能够消除?比如在廊坊大厂、香河、三河,依然有断头路存在。路建好了,上面放两个水泥墩子,大车过不去,这个现象在我国相当一部分都市圈普遍存在。比如南京都市圈,南京和马鞍山的路都很宽,有双向四车道、双向八车道,但水泥墩一列,只能小车在两个水泥墩之间缓缓开过去。无论怎么讲治理体系、怎么讲治理能力、怎么讲一体化发展,断头路都打不通。本质上是区域利益之间的分配问题。

三是公共服务匀质均等。我们理想当中的都市圈是公共服务匀质均等的。医疗、教育这些公共资源的配置,谁来出钱?怎么运营?公共财政如何补贴?医保跨区域结算目前在很多区域还没有解决,公共服务无法达到匀质均等这个问题现在非常突出。为什么会造成这些情况?都市圈不断发展,核心城市有相当数量的人口溢出,他可能在中心城市工作、交税,但是居住在周边地区。这些地方应提供相配套的公共服务,但是城市之间财政等配置方面缺少协同机制,造成现在很多环都市圈区域公共服务严重短缺。

四是产业逆序梯度分布。从一般规律来说,都市圈产业呈逆序化分布,即中间以三产为主,圈层二产比重较高,外围以农业为主。现在城市空间布局,特别是产业空间正在重构,无论是北京还是周边的开发区都在重构。我们在这个过程当中也在进行一些探索,用一些新的办法推动产业重构,比如飞地经济、产生的GDP或者增加值共享、税收分享等。但实际上,由于我们独特的财政体制,好东西谁都不愿意往外拿。“北京不能要的,河北也不能‘不能要’。”这是北京规划院一位总工程师讲的。这一方面是产业本身的特点,另一方面是利益机制问题。

五是治理机制开放包容。我们实际上面临着最基本的问题——发展权平等的问题。各个区域都有自己的发展诉求,但是这个诉求在目前治理体系或者架构里没法协同。周边地区想发展,但在总体规划里,这个地方只能当北京的绿地,作为生态廊道要种树种草,不能发展。那它的发展诉求怎么体现?现在的治理机制中有大量的实际问题没有解决。怎么实现治理机制的开放包容?最主要的是去除现在的制度性障碍。

四个“一体化”应对极限通勤

不久前,华夏幸福产业研究院撰写完成《中国都市圈极限通勤研究》一书,已经由清华大学出版社出版。顾强介绍说,舟车劳顿是全世界范围内普遍的现象。从定义上看,上班人群中,距离最远的10%的人群称为极限通勤人群。大数据分析显示,北京的极限通勤直线距离平均为31.4公里,实际则达到45公里,已经超过了马拉松的距离,极限通勤平均耗费时间72分钟。类似问题普遍存在于我国的大城市。

与此同时,极限通勤还呈现出显著的跨区域特征。以北京为例,有36万人工作在北京,居住在燕郊、固安等环京地区;有11万人居住在北京,工作在环京地区。在广州,有超过55万人工作在广州,居住在环穗地区;超过53万人居住在广州,工作在环穗地区。

他认为,大城市出现极限通勤现象的原因有三个:首先,各种交通方式不衔接,轨道交通尤其是市郊铁路发展衔接不顺畅。作为连接城市核与外圈层节点性城市的发展轴线,市郊铁路不畅是当前我国都市圈一体化发展的一大障碍。

其次,新城新区产城不融合,多级城镇体系尚不健全。日本东京都市圈周边5万~20万人口的城市有84个,100万~300万人口的城市有2个,还有一个300万~500万人口的城市。而我国城镇体系是摊大饼式蔓延。

再次,跨区域协调机制缺失,都市圈尚未纳入整体规划。都市圈外圈层行政区归属与功能区归属不一致,导致公共服务配给不足、交通协调不畅。比如在跨区域的地铁运营补贴等制度方面存在障碍。

顾强建议,通过加强空间规划、基础设施、公共服务、产业发展四个方面的“一体化”来缓解极限通勤窘境。

从空间规划一体化方面,规划体系中要把微中心和产业新城的建设作为重要抓手,未来应该按照都市圈维度探索新规划编制机制。

从基础设施一体化方面,要打造一体高效的都市圈综合交通体系,这对于解决极限通勤问题具有基础性作用,而目前国内跨行政区的地铁只有上海到江苏花桥一条。

从公共服务一体化方面,国内都市圈跨行政区的医疗资源、教育资源、社会服务资源很多不能通用。比如,昆山有台湾办的医院,可以用台湾医保,但北京的医保在廊坊是不能用的。

从产业一体化发展方面,要以推动资本市场一体化为重要抓手,按照价值链中心辐射状分布,提升中心区域辐射能力,强化产业链协作。

顾强认为,采用以公共交通导向的开发模式(TOD)和以社会服务设施建设为导向的开发模式(SOD)是未来解决都市圈空间和效率合理化的有效路径。以交通先行的TOD模式,在轨道交通站点周围进行适当强度的土地开发并提高混合用地的比例,把交通和未来的城市空间紧密联合,形成高效整合的一体化社区。以公共服务导入的SOD模式,通过完善大型公共服务设施配置,为物质生产流通等创造条件,提升新区功能,导入人口,带动城市整体发展。

关键要靠制度创新

城镇体系的演变带来了产业布局的重构,城市间互补性的增强打破了行政分割。都市圈内外联系不断强化,价值链上不同环节的产业得以在更大范围内有序转移、合理分布,更大程度地发挥区域发展规模效益和集聚优势。

顾强认为,在过去的城市群规划及建设当中,政府发挥了主导作用,但都市圈发展更多的则是市场主体在推进。比如现在一些都市圈范围内的极限通勤群体已经很大了,这是市场的选择、市场化的力量。

那么,政府应该怎么促进都市圈健康有序发展?顾强提出了自己的思考。

——理念先行,尊重规律。要尊重都市圈发展的规律。规律是什么?比如TOD导向发展,这个理念在规划界已经形成共识了,但是真正到县市区看,社区规划和整体规划没有真正按照 TOD导向设计。圈层规律到底是什么?廊道规律到底是什么?怎样按照圈层规律、廊道规律调整城市空间规划?还有大量工作要做。再如,人口迁移的规律,我们做了一些研究,如北京市区的老年人往哪儿迁移,最基本的规律第一叫近域迁移,迁到廊坊保定;第二叫环境迁移,迁到环境好的地方。还有什么规律呢?要依靠研究机构共同发现。

——创新制度、完善治理。这部分《指导意见》中写了很多,发展报告中也有很多论述。举一个例子,在意大利是若干个城市建立一个规划编制委员会,委员会是席位制,比如镇有一个席位,市有三个席位,最后表决。大家都有席位,有发言权,有诉求都可以表达,也可以反对。欧洲这个委员会制可以引入到我国都市圈的规划编制、产业协同、交通设施等方面。那么,在未来探索都市圈的实践当中,怎么能建立起一个有效的规划编制机制、社会参与机制呢?比如编制规划时,省里相关部门人员坐在一起,县里的有关人员也可以坐在一起,因为规划涉及那个县了,坐在石家庄谋划河北某个县的乡镇发展,肯定是鞭长莫及的。怎么完善创新制度,需要探索的还很多,我们要从小事做起,找到突破点,先易后难。

——市场机制、开放合作。发挥市场力量,在都市圈的建设当中应该得到进一步强化。都市圈行政等级和体系非常复杂,靠哪一级政府去管控实际上都是有难度的。政府制定一套游戏规则之后,应该靠市场力量,让市场力量去做,包括公共服务、基础设施、产业发展等。政府制定规则,比如公共服务可以用PPP或可以用竞争性采购的方式,政府加强价格监管、质量监管就可以。如果都是政府冲到第一线做,都市圈的发展可能需要更长的时间。

都市圈是我国城镇化的新阶段,如何凝聚各方合力、寻求制度突破、加快这一进程?面对记者的追问,顾强最后强调,促进都市圈顺利发展关键要靠制度,在制度之下也要从小处入手,靠一些点的突破,逐渐积累到一定能量的时候来实现面上的突破。他认为,当前都市圈发展面临的基本条件全部具备,政策窗口期正在显现,建议充分利用“十四五”前期研究以及政策调整的时机,在国家层面推动都市圈战略实施,将潜在的都市圈逐步转化成为现实的都市圈。

责任编辑:岳崎(QN0012)